POLITYKA 2o

Gość

Dyplomaci muszą zacząć myśleć po polsku

W dniu otrzymania wotum zaufania nowy polski rząd stanął w obliczu nieoczekiwanego problemu, jakim było wprowadzenie przez Rosję embarga na import polskiego mięsa, a potem produktów roślinnych. Najnowszy kryzys w stosunkach polsko-rosyjskich jest także testem na kompetencję dla działającej pod nowym kierownictwem polskiej dyplomacji.
O skutecznych sposobach działania w kontekście ostatnich zawirowań na linii Moskwa - Warszawa z dr. Waldemarem Gontarskim, dyrektorem Centrum Ekspertyz Prawnych Zrzeszenia Prawników Polskich, rozmawia Krzysztof Warecki

Czy polska dyplomacja wykorzystuje wszystkie możliwe środki, aby skutecznie rozwiązać problem rosyjskiego embarga na import z Polski artykułów żywnościowych?

- Wydaje mi się, że minister spraw zagranicznych Stefan Meller popełnił błąd, jadąc do Moskwy, i to w dodatku na kilka dni. Powinien był wysłać tam swojego zastępcę, zaś osobiście udać się do Brukseli. Nie chodzi tutaj o uniknięcie ewentualnych skojarzeń z podróżami do Moskwy sekretarzy PZPR, lecz o podniesienie skuteczności działań polskiej dyplomacji. Jesteśmy członkiem Unii Europejskiej, która podpisała z Rosją memorandum odnośnie do procedur postępowania w takich sytuacjach. Przewidują one, że przed nałożeniem sankcji w postaci zakazu eksportu należy odbyć konsultacje. Jednocześnie jakiekolwiek sankcje mogą być nałożone jedynie w oparciu o zasadę proporcjonalności, wynikającą z ogólnej zasady rządów prawa. Jeśli Polska potwierdza, że z naszej strony były indywidualne przypadki fałszowania świadectw weterynaryjnych i fitosanitarnych, to zgodnie z zasadą proporcjonalności nie ma podstawy do zastosowania zbiorowej odpowiedzialności wobec wszystkich naszych dostawców żywności na rynek rosyjski. Dlatego minister Meller powinien był przede wszystkim udać się do Brukseli i upomnieć się o interwencję Komisji Europejskiej. Nie stracilibyśmy cennego czasu, który działa na niekorzyść naszych producentów. Inne kraje, w tym państwa Unii Europejskiej, mają nadwyżki żywności i zabiegają o ich sprzedaż, zwłaszcza na tak dużym rynku jak rosyjski. Jeśli wypadniemy z tamtego rynku, inni chętnie zajmą nasze miejsce i później będzie trudno je odzyskać. Być może w tej sytuacji Unia jest zadowolona, że polska dyplomacja nie poradziła sobie z tym problemem jak trzeba, chociaż Bruksela powinna wziąć nas w obronę. Po prostu zabrakło naszego wniosku. Przecież jednym z celów wejścia Polski do UE było stworzenie możliwości zarówno negocjowania korzystnych dla nas umów gospodarczych (w pojedynkę jest trudniej), jak i skutecznego realizowania zawartych kontraktów. Ostatecznie po to płacimy składkę członkowską. Niestety, nasza dyplomacja w tym przypadku nie potrafiła skorzystać z narzędzi prawnych istniejących w ramach Unii.

Jak polska dyplomacja może skutecznie wykorzystywać te instrumenty prawne w stosunkach z Rosją, kiedy nie potrafi tego w stosunkach z krajami UE?
- Przypomina mi się w tym miejscu sytuacja z ubiegłego roku, gdy ówczesny minister spraw zagranicznych Włodzimierz Cimoszewicz publicznie w 1 Programie Polskiego Radia ubliżał mi za to, że wydałem ekspertyzę, która dowodziła, iż uchwała Bieruta o zrzeczeniu się reparacji wojennych od Niemiec jest z mocy prawa nieważna, jako że była przyjęta pod brutalną presją Kremla. Jednak minister Cimoszewicz chciał, aby Polska dzisiaj była związana tą uchwałą. Robił w ten sposób umizgi pod adresem strony niemieckiej. I co się stało? Wybitni eksperci w zakresie prawa międzynarodowego potwierdzili moją opinię odnośnie do nieważności uchwały Bieruta - tutaj pragnę podziękować panu profesorowi Janowi Sandorskiemu i panu profesorowi Mariuszowi Muszyńskiemu. Co więcej, 1 grudnia ub.r. Ministerstwo Spraw Zagranicznych wydrukowało w niskim nakładzie "Białą księgę", przyznając mi rację. Tak więc minister Cimoszewicz zamiast bezpardonowo atakować eksperta (który, jak się okazało, z prawnego punktu widzenia miał rację), mógł od początku głośno mówić partnerom niemieckim: "Mamy ekspertyzy jednoznacznie wskazujące, że prawo jest po naszej stronie, mamy jednomyślną uchwałę Sejmu o reparacjach wojennych od Niemiec". Taka argumentacja prawna jest gotowym narzędziem dla polityków. Dzisiaj polscy dyplomaci, tak jak wcześniej minister Cimoszewicz, zachowują się trochę jak ludzie nierozsądni. Daje im ktoś do ręki gotowe narzędzie, a oni albo nie korzystają z tego, albo, co gorsza, tak jak minister Cimoszewicz, plują na tego, kto im takie narzędzie daje.

Jak temu zaradzić?
- W kancelarii premiera powinno powstać operatywne centrum strategiczne. Chodzi tutaj o doradztwo w zakresie decyzji strategicznych wsparte w pierwszej kolejności argumentacją prawną. Jeśli teraz zachowalibyśmy się według zasady, że minister najpierw jedzie do Brukseli, a wiceminister do Moskwy i obaj mają sporządzoną ekspertyzę prawną, wtedy inaczej by z nimi rozmawiano. Poszedłby w świat czytelny sygnał, że Polska po ostatnich wyborach potrafi skuteczniej troszczyć się o swój interes. Przecież Rosjanie próbują, na ile sobie mogą pozwolić z nowymi władzami RP. Z naszego punktu widzenia nałożone przez Rosję embargo nie jest problemem politycznym, lecz prawnym. Takie kraje jak Szwajcaria, która lekceważy możliwość członkostwa w UE, kraj zamożny, położony nie tak geopolitycznie jak my, czyli nietranzytowy, mogą sobie pozwolić na niekorzystanie z argumentacji prawnej na arenie międzynarodowej. Także takie duże mocarstwo jak Stany Zjednoczone stać, ze względu na jego potęgę, na dystans wobec norm międzynarodowych i np. na to, aby bez odpowiednich sankcji ONZ zaatakować Irak. Jednak Polska należy do grupy krajów średniej wielkości, których nie stać ani na to, aby lekceważyć normy prawa międzynarodowego, ani na to, aby nie skorzystać z dostępnych instrumentów prawnych. Oto minister Meller udziela obszernego, programowego wywiadu prasowego, w którym w ogóle nie pada słowo "prawo", natomiast proponuje, abyśmy z Brukselą rozmawiali językiem "Ody do młodości". Świat to czyta, a jest to propozycja powrotu do pierwszej połowy wieku dziewiętnastego. Dzisiaj mamy Unię Europejską jako związek państw, a w zasadzie związek egoizmów narodowych, o czym możemy się przekonać, przyglądając się dyskusji nad budżetem unijnym, chociaż traktat z Maastricht wprowadził zasadę solidarności. Jeśli tylko nie upominamy się o swój interes narodowy, automatycznie ustępujemy jakiemuś innemu interesowi. Jeśli dzisiaj nie wykorzystamy instrumentów prawnych i poprzez Unię nie zdołamy skutecznie oddziaływać na Moskwę, jutro na rynku rosyjskim zamiast polskiej słoniny i polskich jabłek znajdziemy francuskie i niemieckie. Parafrazując to, co pisał Adam Mickiewicz, powiemy, że dzisiaj skrzydła może dać nam prawo.

Czy polscy dyplomaci nie dostrzegają tych subtelności?
- Nasza dyplomacja nie wykazuje skłonności do jakiejś refleksji nad interesem narodowym. Weźmy przykładowo słynny już art. 23 traktatu akcesyjnego, o którym wielokrotnie mówiliśmy na łamach "Naszego Dziennika". Przepis ten pozwolił Unii - w okresie pomiędzy podpisaniem traktatu a przystąpieniem Polski do UE, czyli między 16 kwietnia 2003 r. a 1 maja 2004 r. - zmienić jednostronnie stosowane wobec nas zasady polityki rolnej. Gdy dla Sejmu wydałem ekspertyzę, że art. 23 daje Unii możliwość dokonania jednostronnie takich zmian, wtedy główny negocjator minister Jan Truszczyński, a także minister Cimoszewicz, ówczesny marszałek Sejmu Marek Borowski i minister Danuta Huebner - od razu zaczęli mnie atakować, nie unikając obelg. Tymczasem 22 marca 2004 r., czyli niespełna półtora miesiąca przed uzyskaniem przez Polskę członkostwa w UE, Rada Ministrów UE na wniosek Komisji, po uprzedniej konsultacji z Parlamentem Europejskim, podjęła decyzję o zmianie polityki rolnej, na czym Polska straciła kilkaset milionów euro. I co się dzieje? Nie tylko nikt nie został z tego tytułu pociągnięty do odpowiedzialności, lecz prezydent Aleksander Kwaśniewski nagrodził odpowiedzialnego za negocjacyjne błędy ministra Truszczyńskiego wysokim odznaczeniem państwowym. Można by zapytać: Co w tej sprawie robi prokurator? Jest art. 231 kodeksu karnego, który mówi, że jeśli funkcjonariusz publiczny nie dopełni obowiązków i naraża przez to państwo na szkodę, wówczas w grę wchodzi czyn karalny ścigany z urzędu. Chodzi tutaj jednak nie tyle o ukaranie winnych szkód, ile o to, aby polska dyplomacja wyciągnęła wnioski z tego niepowodzenia w negocjacjach, aby uświadomiła sobie, jak to prawo może działać. W grudniu 2003 r., przewidując niebezpieczeństwo niekorzystnych dla nas zmian wspólnotowej polityki rolnej, na łamach "Gazety Sądowej" opublikowałem opinię prawną odnośnie do możliwości prawnych renegocjacji traktatu akcesyjnego.

Którą to możliwość kręgi liberalne z góry odrzucają, określając takie pomysły mianem "ciemnogrodu", "awanturnictwa" i twierdząc, że nie ma żadnego "zahaczenia" prawnego do renegocjacji.
- Otóż warto przypomnieć, że Wielka Brytania, która 1 stycznia 1973 r. przystąpiła do wspólnot europejskich, już 2 lata później, po wyborach parlamentarnych, renegocjowała niektóre warunki przystąpienia i rozważała nawet możliwość rezygnacji z członkostwa. Trzeba sobie uzmysłowić, że istnieje możliwość obrony naszych interesów, tak jak to zrobili właśnie Brytyjczycy. Ich prawnicy sporządzili wówczas ekspertyzę z konkluzją, że można renegocjować traktat. Powołali się m.in. na regułę rebus sic stantibus, zgodnie z którą można nawet odstąpić od jakichś postanowień umowy międzynarodowej, jeśli warunki realizacji tej umowy pogorszyły się znacznie w stosunku do tych, jakie były w momencie jej podpisania (taką regułę zawiera art. 62 Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatowym). Czyli jeśli w momencie podpisania traktatu akcesyjnego wspólnotowa polityka rolna była korzystna dla Polski, a w momencie naszego przystąpienia uległa radykalnej zmianie na naszą niekorzyść, wtedy istnieje podstawa prawna do renegocjacji. Ale tu nie wystarczy samo prawo, tu są potrzebni jeszcze ekonomiści, żeby ustalili odpowiedni stan faktyczny - wyliczyli, czy rzeczywiście doszło do niekorzystnych dla Polski zmian. Trzeba to wszystko wiarygodnie udokumentować. W Unii jest formalizm, tak jak wszędzie przy egzekwowaniu prawa, dlatego należy tych procedur prawnych dochować. Trzeba jednak mieć najpierw świadomość, że istnieje takie prawo i może być ono wykorzystane z pożytkiem dla nas. Przypomnijmy np. to, o czym niedawno rozmawialiśmy w "Naszym Dzienniku" - sprawę dotyczącą gazociągu bałtyckiego. Teraz dowiaduję się, że Parlament Europejski przyznaje nam rację co do tego gazociągu, że powinien być budowany z uwzględnieniem interesów Polski. A dlaczego PE to zrobił? Bo tę argumentację prawną, jaką przedstawiliśmy na łamach "Naszego Dziennika", podchwycili polscy eurodeputowani. Teraz też nasi eurodeputowani podchwytują argumentację, że jest memorandum brukselsko-moskiewskie przewidujące, że przed nałożeniem embarga na naszą żywność muszą być konsultacje. Tymczasem zgodnie z Konstytucją RP za politykę zagraniczną odpowiada rząd i powinna to robić nasza dyplomacja. Jednak jeśli w MSZ panuje myślenie pana Truszczyńskiego i pana Cimoszewicza, to trudno będzie wykorzenić tę mentalność.

Czy poprzednie ekipy rządowe wykorzystywały te możliwości?
- Jeśli chodzi o możliwości prawne, to np. SLD-owski rząd w 2003 r. próbował rozluźnić wszelki monopol państwowy pod hasłem przystąpienia do Unii. Wmawiano nam, że prawo wspólnotowe nakazuje np. "rozszczelnić" Totalizator Sportowy, który jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa powołaną po to, żeby przynosić w prosty sposób środki budżetowe. W prawie wspólnotowym jest mowa o tzw. monopolu skarbowym i można ten monopol rozwijać na zasadzie wyjątku nawet kosztem reguł konkurencji. I co zrobiono z nowelizacją ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 2003 r.? Ano w ramach rozwijania konkurencji, kosztem monopolu państwowego zalegalizowano automaty o niskich wygranych, wpuszczono kapitał zagranicznych, stworzono dla nich szereg ulg - wprowadzono zryczałtowany podatek, nie obciążono ich dodatkowymi dopłatami, którymi obciążony jest Totalizator Sportowy. Efekt jest taki, że wpływy z rynku hazardowego do budżetu państwa drastycznie spadły. Ponadto państwo nie potrafi zwalczać tych, którzy nie chcą płacić nawet tego zryczałtowanego podatku. Kwitnie szara strefa hazardowa. Doprowadzono do upadku państwowe spółki: Polski Monopol Loteryjny i Służewieckie Tory Wyścigów Konnych. Obciążony dodatkowymi opłatami Totalizator Sportowy ma niższą pulę wygranych i przez to jego produkty są mniej konkurencyjne. Nie może wytrzymać konkurencji spółka, która płaci dziewięć razy więcej podatków i dopłat niż właściciele automatów o niskich wygranych. Co więcej, te preferowane podatkowo gry hazardowe prowadzone przez prywatnych operatorów, gdzie są niskie wygrane i niewielkie przegrane, bardzo uzależniają. Ocenia się, że na rynku działa od 120 tys. do 150 tys. takich automatów, w tym większość nielegalnie. Budżet państwa będzie musiał w przyszłości pokryć koszty leczenia tych ludzi. Jednocześnie ustawa o grach oraz sposób, w jaki jest stosowana przez ministra finansów, uniemożliwiają Totalizatorowi wykorzystanie z pożytkiem dla budżetu państwa jednego z największych krajowych systemów on-line liczących 11 tys. punktów. Totalizator może dystrybuować tam tylko produkty loteryjne. Mógłby dodatkowo np. przyjmować płatności obywateli za telefon, energię, mógłby organizować odpłatnie badania rynku. Nie pozwala się na to Totalizatorowi, bo to jest państwowe przedsiębiorstwo, a więc "niczyje", niczyje w tym sensie, że Totalizator nie ma pieniędzy na lobbing. Tymczasem sektor prywatny, również unijny, ma na lobbing nowelizujący ustawę na niekorzyść budżetu państwa. Owszem, obecny prezes Totalizatora sprzeciwiał się takim działaniom, ostrzegał przed skutkami nowelizacji, ale o tym można przeczytać jedynie w sejmowych stenogramach, natomiast posłów w 2003 r. przekonało coś innego. Obecnie na łamach polskiej prasy nawołuje się do legalizacji innych zagranicznych ofert, np. uprawiania hazardu przez internet, co niewątpliwie też jest przejawem silnego lobbingu wymierzonego w budżet państwa. Jednocześnie te same gazety straszą, że kosztem becikowego podwyższone zostaną ceny paliw. Przecież zmiana ustawy o grach nastawiona na ochronę budżetu państwa pozwoliłaby przeprowadzić niejeden taki program socjalny, jakim ma być becikowe.

A tymczasem korzystanie z usług ekspertów prawnych mogłoby przynieść wymierne korzyści?
- Z jednej ekspertyzy prawno-ekonomicznej dotyczącej negatywnych skutków nowelizacji ustawy o grach liczbowych dokonanej w 2003 r. przez SLD i tego, jak powinna wyglądać naprawa tego błędu, czyli ponowna nowelizacja, uwzględniająca z jednej strony polski interes narodowy, z drugiej reguły prawa unijnego - wynika, że przy takiej dobrej nowelizacji można by rocznie pozyskać dla budżetu setki milionów złotych. Właśnie kończę pracę nad taką ekspertyzą. Takie proste narzędzie, a ile korzyści. Na tym polega fenomen monopolu skarbowego - w Unii prawnie dopuszczalnego, ale przez lobbystów unijnych w Polsce coraz skuteczniej zwalczanego. To są istotne rachunki wynikające wprost z argumentacji prawnej. A nie chce się tego robić. Nie twierdzę, że ten grzech zaniechania ma podłoże korupcyjne, nikogo za rękę nie złapałem, ale niewątpliwie lobbing firm z Unii Europejskiej, którym jest tam ciasno, staje się namacalny. Prokuratura powinna badać, dlaczego wygląda to tak, a nie inaczej.

Czy nie należałoby spojrzeć na cały problem w długofalowej perspektywie?
- Wprowadzone przez Rosję embargo na polskie produkty rolne powinno skłonić polski rząd do refleksji, że można wypracować nową strategię, strategię opartą na myśli prawniczej. I nie dotyczy to jedynie prawa na arenie międzynarodowej. Jeśli mówimy o dostępie do prawa, warto wspomnieć o rozwijanej sieci studenckich poradni, w których bezpłatnych porad udzielają studenci pod kierunkiem profesorów. Korzystając z okazji, zwracam się z prośbą do ministra sprawiedliwości, aby zechciał rozważyć możliwość objęcia swoim patronatem takich poradni. Nie chodzi tutaj o środki budżetowe, ale jedynie o popularyzację bezpłatnego dostępu do porady prawnej. Ludzie, zwłaszcza ubodzy, nie wiedzą, że istnieje możliwość korzystania z takich poradni. Prostymi metodami państwo mogłoby coś uczynić także dla zwykłych ludzi.

Dziękuję za rozmowę.
[link widoczny dla zalogowanych]

Gość

Co prawnik to swoisty pogląd. Cóż taka cecha tego zawodu. Probierzem będzie skutek , wynik zabiegów min. Jurgiela w Brukseli. Czeka nasz także ciekawy czas próby , kiedy to najwyżsi przedstawiciele - prezydenci RP i Rosji spotkają się?. Obawiam się że prezydent Kaczyński będzie oczekiwał prezydenta Putina w Warszawie na rondzie Dudajewa, zaś prezydent Putin prezydenta Kaczyńskiego na Kremlu w sali ustrojonej rekwizytami z 1612 r.
Ciekawe.